I.- Consideraciones generales
El presente informe tiene por objeto analizar, con carácter preliminar, el texto inicial del Proyecto de Reglamento de quejas, sugerencias y solicitudes de información relativas al funcionamiento de la Administración de Justicia, aprobado inicialmente por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial en sesión de 18 de junio de 2026 y sometido al correspondiente trámite de audiencia e informe.
Dicho Proyecto contiene un voto particular formulado por la vocal Dª Inés María Herreros Hernández, al que se ha adherido la vocal Dª Esther Erice Martínez, que se concreta, esencialmente, en dos cuestiones: la limitación de la legitimación para la interposición de quejas y la insuficiencia del análisis de su impacto de género.
Juezas y Jueces para la democracia valora positivamente la iniciativa del Consejo General del Poder Judicial de elaborar un nuevo Reglamento con el fin de sustituir íntegramente el anterior Reglamento 1/1998, de 2 de diciembre, actualmente obsoleto, e incorporar las reformas legislativas relevantes y los criterios jurisprudenciales consolidados sobre este tipo de actuaciones.
Sin duda, la exigencia de aprobar un nuevo Reglamento se sustenta en la implantación del nuevo modelo de oficina judicial, cuyas bases se introdujeron por la Ley Orgánica 19/2003 y la Ley 13/2009, para la implantación de la nueva oficina judicial, y, más recientemente, por la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, por la que se han creado los Tribunales de Instancia y se han transformado los Juzgados de Paz en oficinas de justicia en los municipios.
Además, con este nuevo Reglamento se pretende la unificación y sistematización, en un único texto normativo, de la regulación de las quejas, sugerencias y solicitudes de información vinculadas a la Administración de Justicia, lo que favorece la seguridad jurídica, la transparencia y la eficiencia.
El Reglamento debe consolidar un modelo de atención que garantice a la ciudadanía la posibilidad de formular quejas, sugerencias y solicitudes de información de manera sencilla, segura y eficaz. Estos propósitos se valoran muy positivamente.
En definitiva, el objeto del Reglamento es regular la tramitación de las quejas y denuncias relativas al funcionamiento de los Juzgados y Tribunales, así como la información previa y la atención al ciudadano.
II.- Finalidad del nuevo Proyecto
El nuevo Reglamento pretende actualizar el régimen vigente y adaptarlo al nuevo modelo de oficina judicial y de Tribunales de Instancia.
El Proyecto amplía el alcance del Reglamento 1/1998, que reguló por primera vez las quejas, denuncias, sugerencias e información previa, si bien su núcleo formal pivotaba sobre las quejas y denuncias relativas al funcionamiento de Juzgados y Tribunales.
Dicho régimen fue completado por la Instrucción 1/1999, que tradujo el Reglamento a un protocolo práctico de atención ciudadana.
Frente a ello, el nuevo Proyecto, por su propio título, parece desplazar el centro hacia un régimen más amplio de quejas, sugerencias y solicitudes de información relativas al funcionamiento de la Administración de Justicia. Con ello, se pasa de la referencia al funcionamiento de Juzgados y Tribunales a un concepto más amplio: el de Administración de Justicia.
Asimismo, el Proyecto atribuye al Consejo General del Poder Judicial funciones de ordenación de la actividad de tramitación, elaboración de formularios, materiales informativos y protocolos de servicio.
III.- Marco competencial del Consejo General del Poder Judicial
Este es uno de los apartados concretos en los que incide el voto particular formulado.
Las vocales del Consejo General del Poder Judicial señalan en su voto particular que se aprecia una contradicción material relevante entre el artículo 6.2 del Proyecto de Reglamento y la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Dicha contradicción resulta especialmente problemática, según sostienen, si se atiende a la debilidad del fundamento competencial del propio Proyecto, que no identifica expresamente el título habilitante en la vigente LOPJ, a diferencia del Reglamento 1/1998, que se apoyaba de forma directa en el entonces vigente artículo 110, actualmente derogado.
Las vocales plantean la posibilidad de que la regulación proyectada suponga un exceso en la potestad reglamentaria del CGPJ, que debe circunscribirse al ámbito organizativo y funcional.
Ciertamente, a nuestro juicio, el punto más delicado del Proyecto es su encaje competencial.
En la redacción vigente de la LOPJ, el CGPJ ejerce potestad reglamentaria en materias tasadas y en el marco estricto de desarrollo de la propia LOPJ.
Además, la Ley establece que las disposiciones reglamentarias del CGPJ no pueden afectar ni regular, directa o indirectamente, derechos y deberes de personas ajenas al Consejo.
Ello supone que, si bien la competencia para recibir y tramitar quejas de los ciudadanos en materias relacionadas con la Administración de Justicia no resulta cuestionable, la potestad reglamentaria para regular externamente derechos y deberes de los ciudadanos sí se encuentra muy limitada.
Por tanto, el Reglamento no puede suponer una regulación sustantiva de los derechos de los usuarios de la Administración de Justicia. En este sentido, se considera conveniente incluir en el Proyecto una cláusula expresa sobre sus límites competenciales.
IV. Ámbito material
Se considera necesario que el Proyecto delimite y distinga con precisión los conceptos que se articulan a través del Reglamento:
- Quejas sobre el funcionamiento del servicio. Deben referirse a retrasos, desatenciones, problemas organizativos, trato recibido, funcionamiento de oficinas, órganos judiciales o servicios vinculados, sin que puedan servir para impugnar resoluciones judiciales ni corregir criterios jurisdiccionales.
- Quejas con naturaleza de denuncia. El Proyecto introduce la novedad de diferenciar las quejas ordinarias sobre el funcionamiento de la Administración de Justicia de aquellas que tienen naturaleza de denuncia, que deberán ser remitidas al Promotor de la Acción Disciplinaria o a otro órgano, en función del cuerpo o colectivo al que se refieran.
- Sugerencias. Su finalidad es la mejora del servicio y se vinculan al funcionamiento de los órganos de la Administración de Justicia.
- Solicitudes de información general. Ya previstas en el Reglamento 1/1998, se refieren a información de carácter genérico sobre composición, competencias, regulación orgánica de un órgano judicial o características de un trámite, sin afectar a la potestad jurisdiccional ni al asesoramiento propio de los profesionales del Derecho.
- Solicitudes de información particular. Se refieren al estado de tramitación de actuaciones determinadas. En este punto debe actuarse con especial cautela, respetando el secreto de las actuaciones, la protección de datos y los derechos al honor, a la intimidad y a la propia imagen.
En este apartado resulta necesario delimitar con precisión la información que puede facilitarse, con el fin de evitar inseguridad jurídica, especialmente cuando las actuaciones sean secretas, contengan datos sensibles o concurra cualquiera de las circunstancias mencionadas.
V. Tramitación y garantías mínimas
El Reglamento prioriza la tramitación electrónica y permite presentar quejas, denuncias, iniciativas y sugerencias ante el CGPJ, ante los órganos de gobierno o ante el propio órgano jurisdiccional, con identificación de la persona interesada, órgano al que se dirige, motivo y órgano o procedimiento afectado.
La exigencia de estos requisitos mínimos se justifica para facilitar la correcta tramitación y permitir, en su caso, la subsanación de defectos formales. Asimismo, garantiza la autenticidad de los escritos presentados en aras de la seguridad jurídica.
El nuevo Reglamento debe mantener y actualizar las garantías previstas en el anterior en lo relativo a:
- acuse de recibo claro, con número de registro o referencia;
- indicación del órgano competente para tramitar o resolver;
- información sobre la naturaleza no impugnatoria de la queja;
- plazo orientativo o máximo de respuesta;
- derecho a conocer el estado de la tramitación;
- remisión al órgano competente cuando el CGPJ carezca de competencia;
- preservación de acciones, recursos y plazos procesales o administrativos.
Esta última advertencia resulta esencial, en la medida en que la normativa general sobre quejas y sugerencias insiste en que su presentación no suspende plazos ni equivale a la interposición de un recurso.
VI. Relación con la sede electrónica de la Administración de Justicia
El Reglamento prevé tres medios para la presentación de quejas: presencialmente, por correo postal o por medios electrónicos.
El nuevo Proyecto deberá coordinarse con los canales electrónicos existentes. Debe tenerse en cuenta que la sede judicial electrónica del Ministerio de Justicia ya dispone de un servicio específico para quejas y sugerencias sobre la propia sede, e indica que las reclamaciones relativas al funcionamiento de un proceso judicial o de procedimientos ante Tribunales de Instancia deben remitirse al CGPJ.
La sede judicial electrónica también advierte que dichas quejas, tal y como se ha puesto de manifiesto en el apartado anterior, no son recursos ni paralizan plazos.
Por ello, se considera esencial que el Proyecto evite duplicidades y establezca criterios claros de derivación entre:
- quejas sobre el funcionamiento de órganos judiciales;
- incidencias tecnológicas de sede, identificación, firma o descarga de documentos;
- solicitudes de información general;
- solicitudes de acceso a actuaciones judiciales;
- reclamaciones de transparencia;
- quejas disciplinarias o denuncias con posible trascendencia gubernativa.
Se valora positivamente la interoperabilidad entre canales, pero resulta necesario que los ciudadanos y ciudadanas reciban una respuesta clara sobre el órgano competente y sobre los efectos que produce su escrito.
Igualmente, se valora de forma positiva la regulación específica contenida en el artículo 11 sobre la accesibilidad universal de las personas con discapacidad. No obstante, sería necesaria una mayor concreción de las medidas de apoyo y asistencia a las que se refiere el artículo 11.2, a fin de garantizar de forma efectiva este derecho.
VII. Legitimación
La legitimación se regula en el artículo 6 del Proyecto de Reglamento. Aunque su apartado primero dispone que cualquier persona, física o jurídica, podrá presentar quejas en relación con el funcionamiento de la Administración de Justicia, el apartado segundo limita el alcance de dicha legitimación respecto de las quejas relacionadas directa o indirectamente con un procedimiento judicial concreto. En estos casos, establece que solo podrán ser presentadas por quien tenga la condición de parte, interesado o interviniente en dichas actuaciones.
Sobre este apartado se ha emitido voto particular. Según dicho voto, esta previsión supone una nueva limitación en relación con el Reglamento 1/1998.
Las vocales señalan que el Reglamento vigente permitía una concepción más amplia de las quejas y denuncias sobre el funcionamiento de Juzgados y Tribunales, mientras que el Proyecto restringe el acceso al cauce de quejas cuando exista conexión con un procedimiento judicial concreto.
El voto considera que esa limitación entra en tensión con el artículo 423 LOPJ, que permite la incoación de actuaciones disciplinarias, entre otros supuestos, por denuncia, sin restringir quién puede formularla. Además, dicho precepto prevé que toda denuncia sobre el funcionamiento de la Administración de Justicia o sobre la actuación de jueces y magistrados debe ser examinada por el Servicio de Inspección del CGPJ.
La idea central es que el Proyecto estaría haciendo por vía reglamentaria algo que la LOPJ no hace: restringir la legitimación para activar mecanismos de control disciplinario.
Por ello, el voto denuncia una posible contradicción con el principio de jerarquía normativa y un exceso de la potestad reglamentaria del CGPJ.
Además, el voto conecta esta cuestión con el artículo 6.2. Razona que limitar la posibilidad de presentar quejas a partes, interesados o intervinientes puede perjudicar la detección de disfunciones estructurales en ámbitos como violencia de género, derecho de familia o delitos contra la libertad sexual, donde las asociaciones y colectivos especializados pueden desempeñar una función relevante para identificar patrones, sesgos o déficits institucionales.
En primer lugar, el contenido de este voto particular debe ponerse en relación con lo que ya se ha expuesto en este informe sobre los límites competenciales del CGPJ. La regulación que el CGPJ puede hacer del cauce de quejas, sugerencias y solicitudes de información debe limitarse a un ámbito organizativo, procedimental e instrumental, pero no puede extenderse a cuestiones sustantivas como la limitación de la legitimación, el acceso a las actuaciones judiciales, la determinación de efectos sobre los plazos o la sustitución del régimen de recursos legales.
Se considera que el Consejo debe limitar sus funciones en este ámbito —y así debería recogerlo expresamente el Reglamento— a cuestiones tales como la recepción, registro y acuse de recibo de las quejas, la facilitación de formularios, la remisión al órgano competente, la regulación de los plazos de respuesta, el seguimiento estadístico y la coordinación interna de estas actuaciones.
Todo ello debe realizarse sin que el Reglamento regule cuestiones sustantivas, tal y como se ha indicado.
En este sentido, el voto particular confirma esa preocupación y aporta un ejemplo concreto: el artículo 6.2 no se limita a ordenar la tramitación de las quejas, sino que decide quién puede presentarlas. Por tanto, ya no estaríamos ante una regla puramente organizativa, sino ante una regla material de legitimación.
Entrando en el tema de la legitimación y, en concreto, en la redacción dada al artículo 6.2 del Proyecto, se considera que dicho precepto excede el ámbito propio de la potestad reglamentaria del CGPJ, porque no se limita a ordenar la recepción y tramitación de quejas, sino que introduce una restricción sustantiva de legitimación no prevista en la LOPJ.
Dicha restricción resulta especialmente problemática a la luz del artículo 423 LOPJ, que contempla la denuncia como cauce de activación del control disciplinario sin limitar subjetivamente quién puede formularla.
El Reglamento 1/1998 partía de una concepción amplia del acceso al sistema de quejas y denuncias y no contenía una regla equivalente a la del artículo 6.2 del Proyecto.
Es decir, no establecía que, cuando la queja guardase relación directa o indirecta con un procedimiento judicial concreto, solo pudiera formularse por quienes ostentasen la condición de parte, interesado o interviniente en dicho procedimiento.
Más bien al contrario, la propia exposición de motivos del Reglamento vigente destacaba que se pretendía permitir la presentación de quejas, denuncias o sugerencias “con la mayor amplitud posible”, para evitar que a la situación de agravio que originara la queja se añadieran molestias o desplazamientos innecesarios. Todo ello sin perjuicio de la utilización de la expresión “interesados” y de la exigencia de identificación.
Frente a ello, el régimen previsto en el Proyecto supone un cambio cualitativo respecto del Reglamento 1/1998. Ya no se trata solo de exigir identificación, ordenar el canal de presentación o remitir la queja al órgano competente, sino de establecer una condición subjetiva de acceso al sistema de quejas cuando exista relación con un procedimiento judicial concreto.
La diferencia con el Reglamento vigente es relevante porque la expresión “relacionadas, directa o indirectamente, con un procedimiento judicial concreto” es muy amplia. Puede abarcar no solo quejas estrictamente procesales o relativas al estado de actuaciones, sino también comunicaciones sobre retrasos, trato inadecuado, expresiones improcedentes, deficiencias de funcionamiento, falta de accesibilidad, problemas de atención o posibles disfunciones observadas por terceros.
De este modo, el Proyecto no se limita a regular la tramitación de la queja, sino que condiciona su admisibilidad inicial a la posición procesal del promovente. Esta opción reduce el universo de personas o entidades que pueden poner en conocimiento del CGPJ hechos potencialmente relevantes para el funcionamiento de la Administración de Justicia.
El artículo 117 CE vincula la función jurisdiccional con la independencia, la inamovilidad, la responsabilidad y el sometimiento exclusivo a la ley.
Desde esa perspectiva, el cauce de quejas cumple una función institucional: permite que la ciudadanía ponga en conocimiento del CGPJ posibles disfunciones en el funcionamiento de la Justicia. Si solo pueden quejarse las partes, interesados o intervinientes, se reduce la entrada de información relevante desde la sociedad civil.
Por ello, como conclusión de este apartado, se considera que el Reglamento debe evitar proyectar una imagen de cierre corporativo del Poder Judicial. Una regulación excesivamente restrictiva puede debilitar la confianza ciudadana, al transmitir la idea de que solo quienes están dentro del procedimiento pueden activar los cauces de control.
Máxime cuando la LOPJ no niega que cualquier persona pueda denunciar; lo que delimita es el alcance posterior de la posición del denunciante, esto es, su capacidad de impugnación en sede administrativa.
Se valora negativamente la limitación introducida en este apartado y se considera que el Proyecto debe diferenciar entre la presentación de una queja o denuncia y el derecho a acceder a las actuaciones judiciales o a recibir información reservada.
Por ello, se propone modificar la redacción de dicho apartado para permitir la presentación de quejas relacionadas con un procedimiento judicial concreto por cualquier persona física o jurídica que ponga en conocimiento del Consejo General del Poder Judicial hechos que pudieran revelar disfunciones en el funcionamiento de la Administración de Justicia o en la actuación de jueces y magistrados.
Al mismo tiempo, deberá precisarse que la presentación de quejas por quienes no sean parte del procedimiento no les confiere derecho de acceso a las actuaciones judiciales ni la condición de interesados en estas.
VIII. Impacto de género
Se considera que el informe sobre impacto de género incorporado al Proyecto es insuficiente.
El informe se limita a realizar una escueta mención al impacto de género en el apartado V, circunscrita al uso inclusivo y no sexista del lenguaje, especialmente en la designación de cargos, órganos y personas destinatarias de la norma.
Asimismo, refiere que el Proyecto incorpora criterios de lenguaje inclusivo y accesibilidad en las comunicaciones y formularios, para facilitar una atención igualitaria y comprensible a toda la ciudadanía.
Ante el carácter escueto de este apartado, el voto particular incide en la falta de un informe de impacto de género suficiente, exigido expresamente por el artículo 560.2 LOPJ en la elaboración de reglamentos del CGPJ.
Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 6.2, relativo a la legitimación y mencionado en el apartado anterior, puede tener efectos indirectos relevantes sobre mujeres y niñas.
Aunque la norma parezca neutra, puede impedir que asociaciones de defensa de los derechos de las mujeres o colectivos especializados formulen quejas sobre disfunciones detectadas en procedimientos concretos, especialmente en materias sensibles.
Se considera, por tanto, que la restricción del artículo 6.2 no solo plantea un problema de legitimación y jerarquía normativa, sino también un posible problema de igualdad efectiva y de detección de discriminaciones estructurales. Esta cuestión debe corregirse mediante un análisis adecuado en el apartado relativo al impacto de género.
Además, el análisis no debe limitarse a una comparación abstracta entre hombres y mujeres. Resulta evidente que el acceso a la Justicia también se ve condicionado por factores como la discapacidad, la edad, el origen, el idioma, la situación económica, la brecha digital, la condición de víctima, la dependencia del agresor, la situación administrativa o la pertenencia a colectivos vulnerables.
Tener en cuenta la perspectiva interseccional resulta imprescindible, en la medida en que el Reglamento articula canales de queja y solicitud de información.
Por ello, es necesario que el Proyecto valore si las exigencias que establece pueden excluir o desincentivar a mujeres en situación de mayor vulnerabilidad.
Todas estas valoraciones han sido omitidas por el Proyecto. Por ello, en este apartado la valoración del informe de impacto de género es negativa por insuficiencia sustantiva, al no cumplir adecuadamente su función.
IX. Valoración general
Se considera que el Proyecto de Reglamento es necesario, debido a los cambios legislativos y estructurales que se han producido en la Administración de Justicia.
No obstante, también se considera que presenta aspectos que deben mejorarse. El Reglamento puede ordenar la tramitación de quejas, pero no restringir quién puede formularlas si la LOPJ no lo hace.
Además, debe tenerse en cuenta que la limitación a partes, interesados o intervinientes reduce la participación ciudadana en el control del funcionamiento de la Justicia.
Igualmente, el Proyecto debe someter a revisión el informe de impacto de género, incluyendo un análisis específico del artículo 6.2, el examen de alternativas menos restrictivas y la propuesta de mecanismos que permitan comprobar su impacto real tras su entrada en vigor.
En particular, deberían preverse indicadores sobre quejas presentadas por mujeres, materias afectadas, quejas inadmitidas por falta de legitimación, quejas presentadas por asociaciones, asuntos vinculados a violencia de género, familia o delitos sexuales, tiempos de respuesta, archivo, remisión a Inspección y resultado de la tramitación.
Asimismo, el análisis debería incorporar una perspectiva interseccional, considerar el papel de asociaciones y colectivos especializados, y valorar los efectos directos e indirectos que puede producir la regulación proyectada.
27 Julio 2026