PROPUESTA DE LA COMISION DE DERECHO PRIVADO AL CONGRESO DE JUECES PARA LA DEMOCRACIA RECLAMANDO UNA LEY QUE REGULE EL ENDEUDAMIENTO EXCESIVO
I.- La actual crisis económica ha puesto de manifiesto algunas carencias legislativas que se denunciaban desde antaño. Ya en febrero de 1999 el Consejo Económico y Social reclamó en su informe “Los derechos del consumidor y la transparencia del mercado” una regulación legal de las situaciones de sobreendeudamiento. Hoy, cuando numerosas familias se ven afectadas por las graves consecuencias de la crisis, que provoca inaceptables situaciones de exclusión social, hay que lamentar que alguna de las iniciativas propuestas en 2003 y 2004 no hayan fructificado en una norma de rango legal. Sin embargo, el art. 51 de la Constitución ordena la protección y defensa de consumidores y usuarios, como es propio del Estado Social que proclama, y tal exigencia constitucional merece un suficiente desarrollo legislativo para evitar que en el futuro puedan reproducirse situaciones como las vividas en los últimos años.
Durante las últimas décadas se ha producido un enorme crecimiento del nivel de endeudamiento de los ciudadanos. Según datos del Banco de España, la deuda de las familias españolas suponía en los años 90 el 40 % de su renta bruta disponible. A principios de 2000 se elevó al 80 % y las últimas estadísticas indican que el nivel de endeudamiento sobrepasa el 140 %. La facilidad que había en el pasado para la obtención del crédito es responsabilidad tanto de los oferentes como de quienes lo solicitaban, pero las consecuencias de los impagos son bien distintas en uno y otro caso.
En el caso de miles de familias, su patrimonio, tras el estallido de la burbuja, ha quedado comprometido tanto por la pérdida de ingresos como por la necesidad de atender las obligaciones adquiridas mediante créditos que superan su capacidad de pago. Los procesos de ejecución se han multiplicado en los juzgados españoles, que realizan ese patrimonio familiar que además se ve gravado con tasas y costas, que muchas veces se repercuten en el deudor, y por la venta a precio inferior al de mercado de bienes, esencialmente inmuebles, que su adquirente revende inmediatamente a un precio mucho más elevado, provocando una comprensible sensación de injusticia en los afectados.
II.- En la Unión Europea la mayoría de los países disponen de una disciplina administrativa o judicial que trata de dar respuesta a casos que, sin llegar a la insolvencia, pueden resolverse de manera no excesivamente gravosa para acreedores y deudor. El Consejo, en su reunión de 13 de julio 1992, planteó por primera vez la trascendencia del problema del sobreendeudamiento. Hace bien poco el Consejo Económico y Social Europeo recomendó en un dictamen de julio de 2009 “introducir en el ámbito europeo unos procedimientos comunes para las situaciones de sobreendeudamiento que sienten las bases para acciones públicas de asistencia y rescate de las personas afectadas”. No obstante, España sigue siendo una excepción en materia de regulación de las situaciones de sobreendeudamiento. El desinterés en tiempos de bonanza y las reticencias del sector financiero, dieron al traste con las dos iniciativas para que se regulara, y ahora nos encontramos con graves problemas y sin normas legales suficientes para afrontarlos.
Nuestro ordenamiento jurídico dispone de instrumentos suficientes para hacer efectivo el crédito impagado. Materialmente, el principio de responsabilidad patrimonial universal, proclamado por el art. 1.911 del Código Civil, vincula todo el patrimonio presente y futuro de los obligados. Instrumentalmente, los procesos concursal y de ejecución singular, permiten afectar en todo o parte ese conjunto de bienes y derechos para realizarlos y atender las obligaciones incumplidas. Desde la crisis los juzgados y tribunales están llenos de litigios con esa finalidad.
Pero no puede obviarse que además de la responsabilidad del deudor al contraer obligaciones por encima de sus posibilidades, las entidades concedentes de crédito también han actuado de forma un tanto irresponsable, pues aunque contraste con la restrictiva situación actual, hasta que comienza la crisis han facilitado crédito en muchos casos a sabiendas de que el patrimonio de las familias ya estaba seriamente afectado al cumplimiento de obligaciones previas. En muchos procedimientos judiciales se aprecia cómo se había concedido crédito pese a conocer que el patrimonio de una familia estaba afectado por 30 o 40 años al pago de un préstamo con garantía hipotecaria destinado a adquirir la vivienda familiar, es decir, por un largo periodo de tiempo y en una proporción muy alta de los ingresos de la familia. En ocasiones, tal práctica merece, por las especiales circunstancias concurrentes, la calificación de concesión abusiva de crédito, pues se ahogan de tal manera los ingresos de los obligados que resulta realmente difícil conseguir atender ese pago y los anteriores, perfectamente conocidos cuando se amplió el crédito, la disponibilidad del descubierto en la cuenta bancaria, el saldo de la tarjeta de crédito o al conceder un crédito al consumo.
Regular con una Ley de Sobreendeudamiento la concesión del mismo, evitando su concesión abusiva o la adquisición de obligaciones por encima de niveles inasumibles, no resolverá la situación que actualmente padecen quienes padecen situaciones de insolvencia o dificultades enormes para atender pagos. Pero permitirá evitar que en el futuro se reitere el problema y vuelvan a producirse las dramáticas situaciones que vivimos en la actualidad, con un número altísimo de ejecuciones del patrimonio de particulares tramitadas por los Juzgados y un creciente proceso de enajenación forzosa de viviendas destinadas a hogar familiar mediante procesos de ejecución.
A diferencia del procedimiento concursal, cuya finalidad esencial es la satisfacción de los acreedores, la regulación del sobreendeudamiento debiera perseguir la superación de las dificultades del deudor para atender sus obligaciones. Además de evitar situaciones de injusticia social, la regulación del sector financiero en materia de concesión de crédito (evitando prácticas comerciales abusivas que pretenden captar clientes prácticamente para toda su vida, y la posibilidad misma de endeudarse por encima de los recursos disponibles), incrementaría la seguridad jurídica y la estabilidad financiera. Quien concediera crédito sobrepasando los límites que se consideren infranqueables para garantizar el mínimo vital de las familias, tendría la consecuente sanción de nulidad de los contratos en que se vulnerara la norma, evitando que la irresponsabilidad al facilitarlo sólo repercuta en una de las partes del contrato.
III.- Esta opción legislativa tiene que venir acompañada de una mejora de las políticas de protección social, de una mayor información y educación sobre las obligaciones y responsabilidad del adquirente del crédito, introducción de técnicas de mediación y conciliación entre acreedores y deudor, cambios en materia de ejecución en general e hipotecaria en particular, y en la legislación concursal, para facilitar alguna esperanza a los ciudadanos afectados por una situación de insolvencia. Un tratamiento específico del endeudamiento no es suficiente para afrontar los problemas que padecen los ciudadanos que pierden su trabajo, ven reducidos sus ingresos de manera fundamental, incrementadas sus obligaciones por circunstancias familiares imprevistas o embargada su vivienda. Los principios constitucionales a la promoción de la libertad e igualdad de los ciudadanos (art. 9 CE), dignidad (art. 10) e igualdad (art. 14), y los derechos al trabajo (art. 35 CE), a la protección del trabajador (art. 40) o la familia (art. 39), o a la vivienda (art. 47), entre otros, quedan afectados si no hay políticas institucionales y previsiones legales que atajen actuaciones abusivas y las gravísimas consecuencias que acarrea el impago de créditos.
En cuanto a la futura ley que regule el endeudamiento excesiva, debiera proteger a cualquier persona física. No se trata de tutelar sólo al consumidor, sino a las familias, superando un concepto que puede encorsetar la protección que puede dispensar. No obstante esa defensa se habría de limitar a situaciones de sobreendeudamiento pasivo o sobrevenido, es decir, a deudores de buena fe, pues no hay razón para que el ordenamiento jurídico ampare a quien de modo liberado decide vivir por encima de sus posibilidades endeudándose a sabiendas de la imposibilidad de atender sus obligaciones. El procedimiento de tutela ha de ser gratuito y administrativo, sin perjuicio de que en ocasiones quepa acudir a los tribunales y de lo dispuesto, para la insolvencia, en la Ley Concursal.
Cualquier sistema que se adopte habrá de procurar que se garantice un mínimo vital, por medio de alimentos suficientes y declarando inembargables ciertos bienes, modulando el principio de responsabilidad patrimonial universal. En particular merece especial protección la vivienda familiar, de modo que podrían preverse fórmulas de abono preferente a arrendadores y titulares de créditos adquiridos para esa finalidad, o moratorias que eviten la pérdida de los inmuebles destinados a este fin. Los instrumentos para permitir superar la situación de dificultad del abono de las obligaciones son diversos. En primer lugar, facilitar aplazamientos o moratorias del pago, a semejanza del art. 11 de la Ley 28/1998, de 13 de julio, reguladora de la Venta a Plazo de Bienes Muebles, que autoriza a los jueces a imponerlos en atención a desgracias familiares o circunstancias que lo aconsejen. Por otro lado, podría modificarse la previsión legislativa (art. 1.173 Código Civil) que obliga a abonar antes los intereses que el capital, atenuando la perpetuación de la deuda ante la imposibilidad de ir disminuyendo la cifra que genera obligaciones accesorias. También cabría introducir, en situaciones extremas, la posibilidad de descargar definitivamente al deudor de sus obligaciones, de modo total o parcial. Finalmente podrían introducirse un elenco de posibilidades, como la supresión de tasas, costas, moderación de cláusulas penales, o la paralización del devengo de intereses durante el proceso, que coadyuven a superar las dificultades para atender los créditos pendientes de abono.
IV.- Todas estas razones animan a Jueces para la Democracia a reclamar de los poderes públicos, siguiendo el ejemplo de los ordenamientos jurídicos de los países de la Unión Europea y las recomendaciones de sus instituciones, para que con urgencia:
1.- Se adopte una Ley que impida la concesión abusiva de crédito y el endeudamiento excesivo de los ciudadanos.
2.- Se conceda esa protección a cualquier persona física o familia, merezcan o no la calificación jurídica de “consumidor”.
3.- Se fijen límites para el otorgamiento de crédito a particulares, consumidores y familias, que evite su concesión desmedida e incluso abusiva, tanto por lo prolongado de la obligación establecida, como por su desproporción al nivel de ingresos, de modo que franquearlos suponga la nulidad de las prácticas que vulneren esos principios.
4.- Se regule un sistema de pagos aplazados, en proporción a los ingresos efectivos de los particulares, o de moratorias, que pueda imponerse a quien concede el crédito de forma excesiva, con fijación de calendarios y garantías tanto para los acreedores, como para atender las necesidades de subsistencia de las familias.
5.- Se distinga el régimen a aplicar a deudores de buena fe respecto a los de mala fe, dejando abierta la posibilidad, en el primer caso, de regular la descarga total o parcial de las deudas.
6.- Se atribuya a la administración pública la tarea de tutelar la superación de las situaciones de sobreendeudamiento, mediante un proceso gratuito, sin perjuicio del control jurisdiccional de su actividad.
7.- Se determine legalmente un patrimonio mínimo inembargable, con especial protección de la vivienda familiar (cuyos pagos habrán de tener preferencia), que no pudiera quedar afectado por las reclamaciones de acreedores, limitando de este modo el principio de responsabilidad patrimonial universal.
8.- Se otorgue eficacia retroactiva a las normas de protección de particulares, consumidores y familias.