Con carácter general nuestro ordenamiento jurídico contempla supuestos en que la legitimación activa para acudir a la jurisdicción en defensa de la legalidad no necesita invocar la lesión de un derecho subjetivo ni de un interés, pudiendo ejercitar su pretensión anulatoria de un acto infractor del orden jurídico. Esta acción pública o popular requiere para su ejercicio el previo reconocimiento expreso por la ley, debiendo destacar que en nuestro Derecho se ha reconocido la acción pública en aquellas materias que afectan a los intereses públicos, tales como el art. 47.3 LO del Tribunal de Cuentas, el art. 16 del D. 833/1975, de 6 de febrero, de protección del ambiente atmosférico, el art. 8.2 de la Ley 16/1983, de 25 de junio, del Patrimonio histórico español, el art. 109 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y en las leyes reguladoras de algunos Parques Nacionales (Doñana, Tablas de Daimiel, Garajonay, Caldera de Taburriente, Timanfaya).
Es quizá en el ámbito urbanístico donde adquiere mayor relevancia el ejercicio de la acción pública, si bien las previsiones legales para su ejercicio y finalidad son básicamente extrapolables a las demás acciones populares.
El principio de participación ciudadana no sólo se manifiesta en la fase de formulación y tramitación del planteamiento (art. 4.4, 113.4, 114-1 y 2 116 a) y b), 117.3….LS), sino que también, una vez aprobado y publicado éste, sigue proporcionando a los ciudadanos para provocar el control jurisdiccional del plan en virtud de la acción pública, prevista en el antiguo art. 235 del texto Refundido de 9 de abril de 1976 y en el vigente art. 304 del TR de 26 de junio de 1992. Este carácter público de la acción supone la supresión de toda exigencia especial de legitimación, de manera que cualquier ciudadano puede impugnar el plan una vez se ha producido su publicación, superándose la exigencia de una especial relación del demandante con el objeto de la pretensión a fin de posibilitar la tutela jurisdiccional efectiva. Asimismo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo (ss. 7 de febrero de 1987, 14 de marzo y 17 de octubre de 1988, 14 de febrero y 27 de marzo de 1990, 22 de mayo de 1991, 4 y 11 de junio y 9 de octubre de 1992), partiendo de la consideración de la naturaleza normativa del planteamiento, determina la posibilidad de que la acción pública alcance no sólo la impugnación directa del plan sino también la indirecta del art. 39 de la LJCA.
Tal posible impugnación indirecta va referida, asimismo, al conjunto de heterogéneos contenidos del plan, no sólo con ocasión de los actos de aplicación sino también con motivo de aprobación de normas de desarrollo, es decir, de la elaboración de un plan inferior (STS 22 de enero de 1988, 6 de noviembre de 1990, 19 de febrero de 1991…) De ello se deriva que el ciudadano tiene abierta la vía para la impugnación del planteamiento a los largo de toda la duración de su vida jurídica.
El fundamento de esta amplitud de legitimación viene dado por la gran trascendencia de la nueva legislación urbanística, en los instrumentos que la misma pone en manos del poder público, en los importantes intereses afectados, que hace imprescindible el equilibrio entre la prerrogativa y la garantía, así como el sometimiento de la Administración a la ley en materia de ordenación urbana.
El art. 304 LS constituye una norma estatal de aplicación plena que se refiere únicamente a legitimación, de lo que se deduce que el régimen jurídico aplicable a quien ejercite la acción pública será el general del proceso administrativo. Dicha acción podrá plantearse para exigir la observancia de la legislación urbanística y de los planes, programas, normas y ordenanzas, tanto ante órganos administrativos como jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo. La podrán ejercitar tanto las personas físicas que tengan capacidad procesal (art. 27 LJAC) como las jurídicas, así como los miembros de las Corporaciones Locales que hubieran votado en contra de los actos objeto de impugnación (art. 63.1-b) Ley 7/1985, de 2 de abril.
Serán impugnables los actos que reúnan los requisitos de los arts. 37 y 38 LJCA, o sea, los permitidos en el proceso administrativo, lo que permite recurrir desde las disposiciones generales a las licencias urbanísticas. La pretensión podrá fundarse en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder (art. 83.1.LJCA), siendo su límite objetivo la defensa de la legalidad urbanística (SSTS.21 de febrero y 28 de octubre de 1986 y 21 de enero de 1991). La acción pública permite tan sólo el ejercicio de pretensiones de anulación, sin que quepa la petición de reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas, pues éstas tan solo podrán ejercitarse por los titulares de derechos derivados de la norma que el acto administrativo o disposición general ha infringido.
El plazo para ejercitar la acción pública será, en principio, el general de los arts. 58 y 59 de la Ley de la jurisdicción para acceder al proceso administrativo y el del art. 114.2 LRJAP para deducir el oportuno recurso administrativo. No habrá dudas sobre el comienzo del cómputo cuando los actos o disposiciones impugnadas hubieran sido notificadas con todos los requisitos o publicadas (arts. 59.5 LRJAP y 124 LS), es decir, desde el día siguiente a la notificación o publicación. El problema surge en supuestos de falta de notificación o publicación, en cuyo caso la regla general será que los plazos no comenzarán a correr hasta que el que ejercite la acción se tenga por enterado. Los plazos para ejercitar la acción pública serán, según el art. 304 LS, los que establezca dicha Ley para la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística, lo que supone una remisión a las determinaciones de los arts. 248, 249, 250, 253, 254, 255 y 302 LS.
LUIS MANGLANO
COMISION DE DERECO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO